中国水利法制史研究⑱ 饶明奇：清代的水利立法形式

  水是生存之本、文明之源。兴水利、除水害，事关人类生存、社会进步，历来是治国安邦的大事。2013年出版的《中国水利法制史研究》是一部系统研究中国古今水利法制史的通史性著作，从水利职官设置与水利施工组织法规、防洪法律制度、农田水利法律制度、航运法律制度等方面论述了先秦至明代、清代、民国和新中国的水利法制，还有一些约定俗成的民间惯例，这些宝贵遗产，是中华优良历史传统文化的重要组成部分，值得认真总结、传承和创新。学术中原持续摘编刊发书中的部分篇章，敬请关注。

  清代没有完整、成文的水利法规，相关联的内容散见于《清会典》和《大清会典事例》、《工部则例》等原始文献汇编中，其内容有河防官吏的职责、河兵、河夫、经费物料、疏浚、工具、埽工、坝工、砖工、土工、施工规范、工程质量保险、事故索赔、种植苇柳、河防禁令等，内容较为全面详细。

  一是中央政府的综合性水利立法。清朝的水利立法是从康熙时期开始的。当时尽管战争尚未结束，然而由于堤防失修，涝灾侵蚀了大片土地，尤其黄河水域以及黄、淮交界地区受害最深，人民无法安居，更无法从事生产。因此，三藩战争还在进行，康熙皇帝就着手制定治水规划，任命治河专家靳辅负责河务治理工作。正如康熙皇帝所说：“朕听政以来，以三藩、河务及漕运为三大事”。康熙时期著名的政绩之一就是治理黄河、永定河等最紧要的防洪区。雍正、乾隆时期在此基础上重视海塘等工程的兴修，尤其是乾隆时期重视各地防洪的合理运用与维护，并在康熙、雍正时期制定的一些临时法规的基础上，结合实践的经验，基本上完成了清代较为完备的防洪法规的制定工作。乾隆时期编写的《钦定工部则例》载入了这些立法成果。《工部则例》中关于防洪方面的法规，其内容有防洪工程的维护与修治，防洪工程管理人员安排，水利工程的使用等等。其中有关法规，按具体防洪工程项目排列，包括“河工”、“漕河”、“防洪”、“海塘”、“江防”等等，依据各种防洪项目的特殊性，并根据各地的不一样的情况分成章节与条款。

  二是皇帝的专项批示。以圣谕、硃批奏折等形式出现的针对具体河工事务作出的单项规定或司法解释，具有法律上的约束力，必须遵守。

  三是治河大臣发布的地方性、专门性规章。比如道光二十九年（1849年）河道总督钟祥制定颁发防汛章程九条、道光二十年直隶济宁州知州徐宗干颁行的“运河修防条约”、道光十年（1830年）湖北布政使林则徐主持制定“修筑堤工章程”十条、湖广总督卢坤（道光十年至十二年在任）主持制定《修筑湖北堤工章程》十二条（后又增补六条）等等，都具有法律效力。

  四是地方性灌溉工程用水管理制度。清代是我国地方性规章充分发展的时期，它虽然不同于国家法，但又是在与包括国家法在内的其它传统和社会制度的长期相互作用中形成的，与国家法之间相互渗透、配合，又彼此抵触、冲突。清代以地方性规章为主体的乡里制度已成为统治阶级统治乡里的工具，而水行政管理制度，作为地方性规章或乡里制度的主要内容也日益细致化、理性化，并由原来的民间性转而逐渐官方化和制度化了。对农田水利起支配作用的法规大多数表现在灌区的乡规民约和具体渠册和渠例、碑刻中 ，构成清代农田水利法的主体。这些微观层次的非正式制度，清代有大量的史料作了详细的描述，如关中地区的各地方志、《洪洞县水利志补》和《洪峪河各渠纪事》等都有详细的描述。这些文献中最重要的包含渠道沿革、用水惯例、工程修建和水事纠纷案例等内容。非正式制度一般都是由前代民间习俗或习惯演变而来的，它们是依靠道德或宗族的力量来维持的。同时，政府的强制力在水事管理方面仍具有绝对的权威，许多渠册、渠例即经官府或官员审订过。

  自唐至元的各代，我国的用水管理模式是“申贴制”，而到明清时期则演变成“水册制”，这种演进过程在元朝李好文的《长安志图》之《建方利病》中就反映出来了。“验各斗人夫多寡分定合开日，六十日内需要周启遍，仍令人户供报花名、地段、倾亩见数，轩簿，该写合该水程时日……”“官及斗门子各收一簿，永为定式，凭验使人知某日为某屯之米，某时为某家使水之期，自然不敢侵越易避而难犯矣，”所谓水册制是指在官方监督下，由所涉及渠道之利户在渠首主持下制定的一种水权分配登记册，由于“按地定水”，水权分配的依据是地权。水册一旦制定，它实际成为土地清册，就具有地方法规定的性质了，在一个较长时间是稳定的。它是一个水权登记册，类似于现在的“取水许可证登记制度”。这种制度见诸于各种史料之中，如《陕西通志》、《泾阳县志》、《三原县志》等都有明确的记载。《洪洞县水利志补》中也有类似的比较明确的记载。《泾阳县志》卷二的《后泾渠志》，实际上就是以水册为基础编篡而成的。水册所记内容因适用层次不同而有一定差别。渠册只记干支斗渠的名称、位置、总灌溉面积和水资源的分配，属于宏观层次的水权文书。有的则很具体，如《后泾渠志》和《洪洞县水利志补》中洪洞县渠利一览表和《洪洞县水利志补》及《赵戾县志·水利》等，最重要的包含利户受灌的地亩数和水程（时间期限及次序表）等，成为该条渠道利户用水的依据。

  （作者：饶明奇 华北水利水电大学教授、社会科学处处长，大河网学术中原特约专家）

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